Le projet de loi relatif à l’industrie verte examiné au sénat

Le projet de loi relatif à l’industrie verte, porté par le ministre de l’économie, le ministre de la transition écologique et le ministre délégué chargé de l’industrie, a été délibéré le 16 mai 2023 en conseil des ministres après avis du Conseil d’État (https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-sur-un-projet-de-loi-relatif-a-l-industrie-verte).

Le projet de loi a ensuite été déposé au Sénat le 16 mai 2023 avec une étude d’impacts (https://www.senat.fr/leg/pjl22-607.pdf).

Pour ce projet de loi, le gouvernement a engagé la procédure accélérée.

Calendrier

 

–   Mercredi 31 mai 2023 : auditions du ministre de l’économie, Bruno Le Maire et du ministre délégué chargé de l’Industrie, Roland Lescure à la commission des affaires économiques du Sénat (https://videos.senat.fr/video.3940555_6476f35b62026?timecode=913000).

–       Les 13 et 14 juin 2023 : examens du projet de loi en commission des affaires économiques (saisie au fond), en commission des lois, en commission des finances et en commission de l’aménagement du territoire et du développement durable (saisies pour avis et partiellement au fond).

–       À partir du 20 juin 2023 : examen du texte en séance publique.

(https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/textes-legislatifs/la-loi-en-clair/projet-de-loi-relatif-a-lindustrie-verte.html).

Structure du projet de loi

 

Le projet de loi comporte dix-neuf articles. Il est organisé en trois titres, respectivement consacrés aux mesures destinées à accélérer les implantations industrielles et à réhabiliter les friches (Titre I^er), aux enjeux environnementaux de la commande publique (Titre II) et au financement de l’industrie verte (Titre III).

Impacts attendus

 

S’agissant des impacts attendus, ils sont d’ordre environnementaux (i.e. diminution de 41 millions de tonnes de CO2 à échéance 2030) et économiques (i.e. 23 millions d’euros d’investissement d’ici 2030 et 40 000 emplois directs d’ici 2030).

1.     Contexte et objectif du projet de loi

 

Le projet de loi relatif à l’industrie verte ambitionne de faire de la France « la championne de l’industrie verte en Europe »[1].

Il s’articule autour de plusieurs objectifs, l’un climatique, vise à faire face aux changements climatiques en réduisant l’impact environnemental de l’industrie, l’autre, économique cherche la réindustrialisation de la France pour lui permettre de développer des technologies vertes (i.e. éolien, photovoltaïque, batteries, pompes à chaleur) enfin, le dernier envisage de décarboner les industries existantes.

 

Ce projet de loi vise également à redonner à la France une souveraineté industrielle dans le secteur des technologies vertes pour éviter un déficit d’attractivité et de compétitivité par rapport à des pays comme les États-Unis ou la Chine. En effet, l’implantation de chaînes de production de ces technologies vertes fait aujourd’hui l’objet d’une compétition internationale intense (on peut relever à titre d’exemple aux États-Unis l’IRA[2] ou la politique de subventions chinoises[3])[4].

 

2.     Les axes et mesures identifiées

 

Pour réaliser ces objectifs, le projet de loi identifie les axes suivants :

–       Faciliter l’implantation des sites industriels en France, en accélérant notamment les procédures d’installation ;

–       Financer les projets industriels verts en mobilisant des fonds publics et privés ;

–       Favoriser les entreprises les plus vertueuses du point de vue environnemental, en fléchant la commande et les aides publiques ;

–       Former aux métiers de l’industrie verte.

Ces axes ont permis d’identifier quinze mesures pour l’industrie verte.

Il convient de préciser que les quinze mesures ne sont pas toutes prévues dans le projet de loi relatif à l’industrie verte. En effet, certaines d’entre elles seront prises par voie réglementaire, tandis que d’autres seront mises en œuvre dans la loi de finances pour 2024.

Tel est notamment le cas du crédit d’impôt « investissements industries vertes » (C3IV) qui vise à soutenir les secteurs industriels qui contribuent aux objectifs de neutralité carbone en investissant dans les industries vertes, et qui bénéficiera aux investisseurs industriels en couvrant jusqu’à 40% des investissements productifs.

3.  Synthèse des mesures du projet de loi

 

Le titre I^er du projet de loi contient des mesures destinées à accélérer les implantations industrielles et à réhabiliter les friches. Ces mesures visent à répondre aux besoins des industriels qui veulent implanter ou développer un site en France et qui sont à la recherche de biens fonciers mobilisables rapidement avec des délais d’installation les plus réduits possibles. Le gouvernement a ainsi annoncé dans sa communication[5] vouloir proposer 50 sites pré-aménagés et pré-équipés qui seront disponibles immédiatement pour toute entreprise souhaitant implanter une nouvelle usine. Ces sites seront également dépollués lorsqu’il s’agit de friches industrielles réaménagées.

Dans cette perspective, le chapitre I^er du projet de loi vise à renforcer la planification industrielle dans les territoires.

L’article 1er organise cette planification industrielle à l’échelle régionale, dans le cadre de schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) élaborés par les régions. Pour ce faire, le projet de loi propose de compléter les enjeux et thématiques portés par le SRADDET par un objectif en matière de développement des activités industrielles. 

 

Le chapitre II vise à améliorer et à accélérer les procédures administratives de délivrance des autorisations et de moderniser l’enquête publique afin de réduire le délai d’implantation d’une usine. En effet, les délais des procédures administratives préalables à l’implantation d’une nouvelle usine sont deux fois plus élevés en France que dans d’autres pays, ce qui représente un frein important pour les investisseurs et dans la mise en œuvre des projets industriels. À titre d’exemple, le délai d’obtention de l’autorisation environnementale peut aller jusqu’à 17 mois en moyenne, excédant ainsi les 8 mois de sa durée théorique, comprise entre 9 et 12 mois. La mesure proposée permettra ainsi de réduire la phase d’instruction par les services et par l’autorité environnementale, en parallélisant cette phase avec la consultation du public.

 

L’article 2 propose ainsi de revoir les modalités de consultation du public afin de prendre en compte l’avis de ce dernier plus tôt dans le déroulement de la procédure ; et ce, dès la recevabilité du dossier de demande d’autorisation environnementale. Il est également prévu au minimum deux réunions publiques entre le porteur de projet et les citoyens, réunions organisées par le commissaire enquêteur. Ces temps d’échanges ont vocation à présenter, d’une part, le projet et à permettre, d’autre part des échanges et une concertation entre les parties prenantes. Le même article crée par ailleurs, de nouvelles dispositions dans le code de l’environnement destinées à adapter la procédure de délivrance de l’autorisation environnementale nécessaire au démarrage des activités industrielles ; procédure qui parallélise les phases d’instruction des services et de l’autorité environnementale au lieu de les séquencer. Les dispositions de cet article visent également à accélérer la délivrance des autorisations nécessaires à la mise en œuvre des projets de décarbonation des entreprises.  

L’article 3 vise à mettre en place une mutualisation des concertations préalables du public à l’échelle d’une zone géographique. Ainsi, dans les zones de fort développement industriel et économique, cet article institue la possibilité de procéder à un débat public ou à une concertation préalable globale sur une zone géographique déterminée afin de présenter au public une vision d’ensemble sur les projets envisagés sur la zone au lieu de réaliser des concertations préalables successives projet par projet, sans vision consolidée.

Dans son chapitre III, le projet de loi prévoit des dispositions permettant d’encourager le développement de l’économie circulaire.

Pour ce faire, l’article 4 du projet de loi a pour objectif de simplifier la procédure de sortie du statut de déchet rendant ainsi possible la réutilisation des matières premières recyclées pour fabriquer de nouveaux produits. Cet article vise également à faciliter la gestion des résidus de production entre entreprises situées au sein des plateformes industrielles, en permettant de recycler ses résidus de production sans procédure particulière, à condition qu’ils ne présentent pas d’incidences globales nocives pour l’environnement et la santé humaine. Cet article met par ailleurs en place des amendes administratives contre le transfert illicite de déchets en dehors du territoire national, lorsque ces transferts ont été effectués de façon non conforme à la déclaration de valorisation ou de traitement qui en a été faite.  

Afin de pouvoir disposer de sites adaptés à l’accueil de nouvelles usines, tout en limitant l’artificialisation de zones naturelles, le chapitre IV du titre I^er vise à encourager la réhabilitation des friches industrielles.

Dans cette perspective, l’article 5 contribue à la fluidification des cessations d’activité. L’article comporte trois mesures modifiant le code de l’environnement, destinées à accélérer et à faciliter le renouvellement et la réhabilitation du foncier industriel pour des sites arrivant en fin d’activité ou d’ores et déjà en cessation d’activité. La première mesure de l’article ouvre la possibilité à un exploitant dont la cessation d’activité a été notifiée avant le 1^er juin 2022 de pouvoir demander à l’administration, de façon volontaire, l’application de la nouvelle procédure de cessation d’activité introduite par la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (loi « ASAP »), qui simplifie et accélère les échanges entre les exploitants et l’administration, en particulier en facilitant le processus de fin d’exploitation par l’obligation de recours à un professionnel (bureau d’études certifié ou équivalent) à deux moments de la procédure de cessation d’activité. La deuxième mesure de l’article propose des améliorations de la procédure du tiers demandeur permettant de faciliter sa mise en œuvre et d’adapter son champ d’application. La troisième mesure élargit le cadre du déclenchement de la notification de la cessation d’activité par la prise en compte de l’arrêt définitif d’une installation classée sur une seule partie de l’emprise du site exploité, l’autre partie pouvant continuer à être le siège d’une poursuite d’activités classées.

L’article 6 vise à renforcer les moyens d’action de l’État en cas de défaillance d’entreprises et de renforcer les actions de mise en sécurité des sites. Cet article a vocation à favoriser in fine la réhabilitation du foncier industriel et à empêcher l’apparition de friches industrielles. Il comporte trois mesures destinées à revoir les modalités d’actions de l’État lors de la cessation d’activité d’un site industriel qui suit la défaillance de l’exploitant. Plus particulièrement, cet article vise à offrir de nouveaux leviers d’action lorsque l’exploitant ne s’est pas acquitté de ses obligations en matière de mise en sécurité du site. La première mesure de cet article remplace l’obligation de constitution des garanties financières des ICPE relevant du 5° de l’article R. 516-1 du code de l’environnement par des mesures plus efficaces, permettant de sécuriser les sommes destinées à la mise en sécurité du site, dans les deux cas ciblés : liquidation et exploitation illégale. La deuxième mesure permet, en cas de liquidation de l’entreprise, d’introduire les dépenses correspondantes de mise en sécurité environnementale du site dans la liste des créances à payer à leur échéance lorsqu’elles sont nées régulièrement après le jugement qui ouvre ou prononce la liquidation judiciaire et de « sénioriser » ces dépenses dans le classement des créances en créant un rang pour la créance environnementale dans la liste des créances privilégiées. La troisième mesure permet, en cas d’exploitation illégale d’un site, la consignation, sans délai, de sommes en cas de non-respect des mesures conservatoires imposées par l’administration.

L’article 7 du projet de loi propose des mesures pour favoriser la mise en place de sites naturels de restauration et de renaturation (SNRR), en remplacement des sites naturels de compensation (SNC). Cette réforme permettra aux porteurs de projet de réaliser des opérations de compensation par anticipation, y compris pour des projets isolés, par exemple pour des sites « clés-en-main ». Elle crée en outre un cadre législatif adapté pour le développement des opérations de restauration de la biodiversité conduites pour des engagements volontaires d’entreprises et collectivités, et facilite la procédure d’agrément des sites.

Le chapitre V du projet de loi a pour objectif de faciliter et d’accélérer l’implantation d’industries vertes. Plus précisément, il met en place des dispositifs permettant d’accélérer le déploiement d’implantations industrielles d’intérêt national majeur ou relevant du champ de l’industrie verte. En effet, du fait de leur nature stratégique pour la souveraineté, ces projets sont actuellement soumis à un grand nombre de procédures administratives, dont l’organisation d’un débat public et la mise en compatibilité des documents locaux d’urbanisme et de planification régionale, ce qui rallonge les délais de 24 mois avant que le projet ne puisse obtenir l’ensemble des autorisations nécessaires. Ainsi, les mesures prévues par le projet de loi tendent à mettre en œuvre une procédure spécifique, exceptionnelle et pilotée par l’État, pour ces projets dits « d’intérêt national majeur ».

En premier lieu, l’article 8 clarifie le champ de la procédure de déclaration de projet afin d’y inclure explicitement l’implantation d’activités industrielles des chaînes de valeur des technologies favorables au développement durable.

L’article 9 crée un cadre exceptionnel et simplifié de mise en compatibilité des documents de planification et d’urbanisme, directement engagé par l’État, pour les projets d’intérêt national majeur reconnus comme tels par décret. L’article confie en outre à l’État la compétence pour délivrer l’autorisation d’urbanisme de ces projets industriels d’intérêt national majeur, de sorte que le préfet soit l’interface unique du porteur de projet pour l’ensemble des procédures administratives. L’article étend ensuite à ces projets les dispositions d’accélération du raccordement électrique instituées par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (articles 27 et 28). Il prévoit enfin la possibilité de reconnaitre au cas par cas à un projet d’intérêt national majeur, le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) dans le cadre de la procédure de dérogation à l’obligation de protection stricte des espèces protégées.

L’article 10 vise à renforcer la cohérence de la procédure de déclaration d’utilité publique (DUP) et sa solidité juridique en permettant, bien avant la finalisation du dossier d’autorisation et l’engagement de la phase de travaux, de reconnaître à un projet le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM), et ce, dès la phase de déclaration d’utilité publique du projet. Cette mesure vise à sécuriser les porteurs de projets dans leurs démarches, apporter de meilleures garanties au respect du droit de propriété, purger en amont les contentieux éventuels liés à la RIIPM et permettre au porteur de projet de se projeter sur la procédure de dérogation espèces protégées dès la DUP.

L’article 11 permet enfin d’accélérer la transformation des zones d’activité économique (ZAE) en facilitant le remembrement commercial pour accueillir de nouveaux projets, notamment industriels. En effet, actuellement ces transferts sont soumis à l’obtention d’une nouvelle autorisation d’exploitation commerciale, ce qui constitue un obstacle important. L’article prévoit ainsi la possibilité d’exonérer une opération de remembrement commercial de cette obligation, en assortissant la dérogation de conditions précises, liées en particulier à l’inscription de ce regroupement au sein du cadre d’une grande opération d’urbanisme.

Le titre II du projet de loi propose des adaptations en matière de commande publique afin de mieux prendre en compte les enjeux environnementaux.

L’article 12 du projet de loi modifie l’article 12 de la loi DDADUE[6] portant habilitation à légiférer par ordonnance pour transposer la directive « CSRD »[7] afin de permettre au gouvernement d’introduire, au sein du code de la commande publique, un nouveau dispositif d’exclusion dit « à l’appréciation de l’acheteur ou de l’autorité concédante », pour les opérateurs économiques qui ne satisferaient pas à leurs obligations de publication d’informations en matière de durabilité issues de la directive « CSRD ».

L’article 13 apporte plusieurs modifications au code de la commande publique.

– Premièrement, il modifie l’article L. 2111-3 de ce code afin de clarifier et d’étendre le champ d’application des schémas de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (SPASER) à l’ensemble des acheteurs, y compris l’État. Il facilite et simplifie également la mise en œuvre de tels schémas en introduisant au même article la possibilité pour plusieurs acheteurs de mettre en commun un SPASER.

– Deuxièmement, dans le prolongement de la directive 2014/24 relative aux marchés publics, l’article 13 rappelle que l’offre économiquement la plus avantageuse est déterminée sur la base du prix ou du coût, selon une approche fondée sur le rapport coût-efficacité, et qu’elle peut tenir compte du meilleur rapport qualité-prix, qui est évalué sur la base de critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux.

– Troisièmement, afin de favoriser la prise en compte du développement durable dans la commande publique notamment au regard de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’article 13 introduit dans le code de la commande publique deux nouveaux articles (les articles L. 2141-7-2 et L.3123-7-2) établissant un nouveau dispositif d’exclusion dit « à l’appréciation de l’acheteur ou de l’autorité concédante », pour les personnes qui ne satisfont pas à leur obligation d’établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre (BEGES) pour l’année qui précède l’année de publication de l’avis d’appel à la concurrence ou d’engagement de la consultation. Prévue par l’article L. 229-25 du code de l’environnement, cette obligation, qui concerne environ 5 000 acteurs privés et publics, permet d’élaborer un diagnostic précis des émissions de gaz à effet de serre, accompagné d’un plan de transition, en vue d’identifier et de mobiliser des leviers de réduction de celles-ci.

L’article 14 étend ces dispositions à Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française, à la Nouvelle Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises.

Le titre III prévoit la mise en place d’outils en matière de financement. Dans ce contexte, le gouvernement a annoncé la création d’un label industrie verte et l’utilisation générale de labels simples pour identifier et fiabiliser les investissements en faveur de la décarbonation de l’économie, le développement des fonds ELTIF 2 ainsi que du capital-investissement vert dans le cadre de l’assurance-vie et de l’épargne retraite.

Ainsi, l’article 15 du projet de loi introduit une obligation de référence générale dans les contrats d’assurance-vie pour les unités de compte ayant obtenu les labels reconnus par l’État satisfaisant aux objectifs de transition écologique ou d’investissement socialement responsable, dont la liste précise serait définie par décret.

L’article 16 crée un nouveau produit d’épargne spécialement destiné aux mineurs, intitulé « plan d’épargne avenir climat », qui permettra, d’une part de préparer l’entrée des jeunes dans la vie active et qui d’autre part, devra contribuer à financer la transition écologique. 

L’ouverture de ce produit sera possible dès la naissance et à tout moment jusqu’à l’atteinte de la majorité, avec un seul compte par enfant et à son nom, et s’accompagnera d’une information régulière et détaillée dans une démarche d’éducation financière des mineurs.

L’État versera un abondement pour toute ouverture d’un plan d’épargne avenir climat au cours de l’année de naissance du titulaire, dont le montant sera fixé par voie réglementaire. Une période de blocage de l’épargne sera prévue jusqu’à la majorité, avec des possibilités de déblocage exceptionnel (invalidité et décès). Les versements seront possibles à tout moment, et par toute personne sans nécessairement qu’elle ait de liens de parenté avec le mineur, pendant la période de blocage et selon des modalités libres (versement ponctuel ou programmé). Un plafond d’encours sera mis en place.

Un établissement public sera chargé du placement de l’encours des plans d’épargne avenir climat sur des titres financiers contribuant au financement de l’économie productive et de la transition écologique tout en offrant une protection suffisante aux épargnants. Les retraits seront possibles à tout moment après la période de blocage : le produit ne sera donc pas clôturé à l’échéance de la période de blocage et laissé à la disposition du titulaire, mais sans possibilité de nouveaux versements.

L’article 17 a pour objectif de développer le capital investissement dans l’assurance-vie et l’épargne retraite pour financer la décarbonation des PME et ETI, en donnant aux assurés un accès plus facile aux actifs non cotés.

Deux mesures sont proposées concernant le plan épargne retraite (PER) : d’une part, prévoir la possibilité de fixer par voie réglementaire un minimum d’actifs non cotés et d’actifs finançant les PME et ETI ; d’autre part, élargir les actifs éligibles au PER à des fonds professionnels et prévoir des conditions de souscription plus souples dans des cas où la protection de l’épargnant est suffisante.

De même, deux mesures sont proposées pour l’assurance-vie : d’une part, la création d’une obligation de présentation d’un mode de gestion pilotée profilée, prévoyant pour certains profils la possibilité de fixer par voie réglementaire un minimum d’actifs non cotés et d’actifs finançant les PME et ETI dans les grilles de gestion ; d’autre part, un élargissement des actifs éligibles à l’assurance-vie aux organismes de financement spécialisée et l’ajout de la possibilité de prévoir des conditions de souscription plus souples. Enfin, en corolaire de ces mesures qui donnent la possibilité aux épargnants de s’exposer à une classe d’actifs dont le couple risque/rendement est plus élevé, ce projet prévoit de renforcer le devoir de conseil afin de le rendre effectif tout au long de la vie du contrat. Pour cela, le texte prévoit que le conseil s’exerce en cas de changement de situation personnelle de l’assuré, pour les contrats sur lesquels aucune opération n’a été effectuée ou seulement des opérations programmées, et en cas d’opération significative.

Les deux derniers articles du projet de loi introduisent plusieurs dispositions visant à soutenir le développement en France des fonds européens d’investissement de long terme dits « ELTIF 2.0 ». Ces fonds se caractérisent par un fléchage des investissements vers les PME/ETI, les infrastructures et l’immobilier.  

L’article 18 introduit une clause temporaire d’assouplissement des contraintes imposées aux organismes de placement collectifs en immobilier (OPCI) et aux fonds communs de placement à risque (FCPR) afin d’inciter à leur labellisation ELTIF 2.0. Cet article modifie les conditions d’éligibilité des fonds au PEA (en lien avec l’article du projet de loi qui étend l’éligibilité des ELTIF à l’assurance vie et au PER), pour garantir un accès effectif des épargnants à ces produits.

Enfin, l’article 19 prévoit une habilitation du gouvernement à légiférer par ordonnance afin de prendre diverses mesures techniques de modernisation de la gamme des fonds français.